日本の国際協力NGOの系譜——難民・開発・緊急支援の担い手たち

日本の民間による国際協力は、決して長い伝統をもつわけではない。だが1970年代末の難民危機を起点に、市井の人びとが海を越えて手を差し伸べる回路が生まれ、半世紀のあいだに開発、そして緊急人道支援へと領域を広げてきた。ここでは、その担い手たちの系譜と、彼らを支える仕組み、そして今なお続く資金の脆さについて、静かにたどってみたい。

難民危機という起点——1979年前後

日本のNGOが本格的に国際協力へ踏み出したのは、1979年からのインドシナ難民の大量流出がきっかけだった。カンボジア、ラオス、ベトナムの内戦や政情不安のなか、140万人以上とされる人びとが家と土地を追われた。その惨状を前に、タイの難民キャンプへ駆けつけた若者たちや在バンコクの日本人が動きはじめる。

この時期に生まれたのが、日本国際ボランティアセンター（JVC）である。1980年2月、タイの難民キャンプでの支援を出発点に結成され、当初は「Japanese Volunteer Center」を名乗り、1983年に現在の名称となった。国際ボランティア活動の日本における草分けの一つといってよい。同じ潮流のなかで、1979年11月には相馬雪香——「憲政の父」尾崎行雄の三女——の呼びかけで「インドシナ難民を助ける会」が創設された。のちに1984年、難民を助ける会（AAR Japan）へと名を改める。

難民救済を掲げる団体が相次いで立ち上がり、日本の国際協力NGOの母数は急速に増えた。1980年当時、およそ50団体にとどまっていたものが、10年後には200を超えたとされる。難民という具体的な顔をもつ危機が、市民の連帯を呼び起こしたのである。

「援助しない」という思想——開発NGOの流れ

難民危機よりわずかに早く、開発の側から出発した団体もある。1972年に創立されたシャプラニール（市民による海外協力の会）は、バングラデシュやネパールを舞台に貧困問題へ取り組んできた。その特徴は、しばしば「援助しない」という逆説的な言葉で語られる。物や金を一方的に渡すのではなく、現地の人びと自身が課題を解決していく力を支えるという姿勢である。2022年には創立50周年を迎えた、日本の開発NGOの草分けの一つだ。

緊急の難民支援と、長い時間をかけた開発協力。この二つの流れは対立するものではなく、しばしば同じ団体のなかで併存してきた。JVCもまた、難民支援から出発しながら、やがてカンボジアやラオスでの農村開発、南部アフリカでの活動へと領域を広げている。緊急の手当てと、その先にある自立の支援は、地続きのものとして理解されるようになっていった。

連合と即応——JENとピースウィンズ

1990年代に入ると、冷戦後の新たな紛争が支援の現場を変えた。1994年1月に設立されたJEN（当初はJapan Emergency NGOsを名乗った）は、日本のNGOによる最初の連合体として構想された。個々の団体では担いきれない事業を、人材と資金を持ち寄って実施しようという発想である。同年5月以降、旧ユーゴスラビアのセルビア、クロアチア、ボスニア・ヘルツェゴビナ、モンテネグロに事務所を設け、難民と国内避難民への支援を、中立の立場から公平に届けることを重視した。緊急救援から復興へと事業を移し、2004年には旧ユーゴスラビアでの直接事業を現地NGOへ引き継いでいる。

1996年2月には、大西健丞によってピースウィンズ・ジャパンが設立された。大西はイラク北部での人道支援の経験を経て、独立した団体を立ち上げる。緊急人道支援を機動的に担う、いわば「即応型」のNGOの登場である。難民を助ける会やJENと並び、日本の緊急支援の担い手として現在も活動を続けている。

ODAとの距離——補完しあう関係へ

これらの民間の営みは、政府開発援助（ODA）とどのような関係に立つのか。かつて日本の国際協力といえば、政府による大規模なODAがほぼ全てを意味した時期があった。NGOはその規模に遠く及ばず、しばしば独立性を保ちながら政府とは一定の距離を置いてきた。

だが1990年代以降、両者は補完しあう関係へと変わっていく。政府の資金は大きいが、現場の細やかな判断や迅速な初動には民間の機動力が要る。逆にNGOは、志と現場力はあっても、資金の裏付けに乏しい。外務省と日本のNGOのパートナーシップが制度として整えられ、両者の特性を組み合わせる試みが積み重ねられてきた。国際協力は、政府か民間かという二者択一ではなく、役割の分担として捉え直されていったのである。

ジャパン・プラットフォームという発明

その分担を制度化した象徴が、2000年8月に設立されたジャパン・プラットフォーム（JPF）である。1999年のコソボ紛争に際し、世界から求められる支援に日本が迅速に応えきれなかった反省が、その背景にあった。JPFは、NGO・経済界・政府（外務省）が対等なパートナーシップのもとに共同で立ち上げた、日本発の国際協力の枠組みだ。

仕組みの核心は、初動の資金にある。政府の拠出による基金と、企業・市民からの寄付を原資として、緊急事態が起きた際に加盟NGOへ即座に初動活動資金が供給される。これにより、NGOは資金調達を待たずに現地へ出動し、活動を始められるようになった。それぞれの主体が資源と特性を持ち寄り、緊急人道支援をより速く、より効果的に実施する——この三者連携の設計は、日本の国際協力における一つの発明といってよい。多くの加盟NGOが、この枠組みを通じて世界各地の危機に対応している。

資金の脆さ——寄付依存という構造

しかし、こうした仕組みの土台にあるNGOそのものの財政基盤は、決して盤石ではない。日本の国際協力NGOは400を超え、100以上の国で活動しているとされるが、欧米の同種の団体に比べれば規模は小さい。JANIC（国際協力NGOセンター）が外務省と刊行する『NGOデータブック』などが示すように、多くの団体が年間収入1,000万円未満にとどまり、人材と資金の確保が恒常的な課題であり続けている。

財政の内訳もまた、脆さと表裏一体である。会費や寄付といった自己資金は、団体の独立性を支える生命線だが、その多くは景気や社会的関心の波に左右される単発の善意に依存している。大きな災害や難民危機が報じられれば寄付は集まるが、報道が引けば潮のように退いていく。継続的で予見可能な収入をどう確保するかは、志ある団体ほど切実に直面する問いである。

大口・継続支援が担いうるもの

ここに、富裕層による大口かつ継続的な支援の意義が浮かび上がる。単発の寄付が悪いわけではない。だが、複数年にわたって金額を約束する継続支援は、団体に予見可能性を与える。来年の予算が読めれば、団体は現地スタッフを腰を据えて育て、長期の開発事業を設計し、なおかつ突発の緊急事態にも即応する余力を持てる。緊急と開発を両立させる基盤は、こうした安定した資金からしか生まれない。

難民支援に始まり、開発へ、そして緊急人道支援へと領域を広げてきた半世紀の系譜は、無数の市民の小さな善意の積み重ねの上に立っている。その担い手たちが、危機のたびに走り出せる体力を保ち続けられるかどうか。それは、報道に反応する一過性の寄付だけでなく、静かに長く支え続ける少数の意志にも、少なからず懸かっている。